Dochody budżetów średnich miast przyrastają wolniej w porównaniu do dużych i małych miejscowości a nawet gmin wiejskich. Okazuje się, że te miasta średnie zaczynają nieproporcjonalnie tracić – uważa prof. Przemysław Śleszyński, autor analizy dot. kondycji miast średnich.

Prof. Przemysław Śleszyński z Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk jest autorem analizy dotyczycącej 255 miast średnich, która powstała na potrzeby Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju. Rząd planuje przeznaczyć na wsparcie średnich miast w najbliższych latach ponad 2,5 mld zł, skupiając się na 122 ośrodkach, które według ekspertyzy PAN szczególnie zagrożone są utartą funkcji społeczno-gospodarczych.

Lista 122 miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze

Jak podkreślił prof. Śleszyński, wparcie miast średnich jest kwestią „fundamentalną” z punku widzenia prawidłowego rozwoju kraju. W jego ocenie metropolie, a szczególnie Warszawa, drenują potencjał demograficzny średnich miejscowości, wypłukują z nich różnego rodzaju funkcje, w efekcie następuje polaryzacja gospodarcza, infrastrukturalna i społeczna. „Rozwiera się przepaść, bo w tej chwili to już jest przepaść (…). I to jest bardzo złe. Mówimy tutaj o rozwoju polaryzacyjnym kraju i w efekcie np. rozwarstwianiu się dochodów z PIT i CIT” – powiedział.

Źródeł tego zjawiska prof. Śleszyński upatruje m.in. w transformacji ustrojowej, upadku przemysłu i reformie z 1999 r., kiedy 49 województw zostało zastąpiopnych przez 16. Mówi również o nieprawidłowym, w jego ocenie, układzie sieci drogowej, co prowadzi do peryferyjności części miejscowości.

„Byłoby pożądane, żeby państwo miało politykę lokalizacyjną dotyczącą różnego typu instytucji, spółek skarbu państwa, pozwalającą na przełamanie hipertrofii (przerostu) Warszawy i pobudzenie innych ośrodków funkcjami administracji i zarządzania gospodarczego. W przypadku miast średnich trzeba bardzo mocno mówić o polityce reindustrializacji” – ocenił.

W opinii naukowca ważną kwestią jest nieefektywność podziału administracyjno-terytorialnego. „Według moich analiz województwa powinny być mniejsze, a szczebel powiatowy być może należałoby nawet zlikwidować. Drugie rozwiązanie to jeszcze większe województwa, ale też i znacznie większe powiaty, być może optymalny byłby układ do 12 województw i około 100 powiatów” – powiedział.

Zdaniem prof. Śleszyńskiego należy wspierać średnie miasta, ale już niekoniecznie wszystkie obszary peryferyjne, bo wraz ze starzeniem się ludności wzrosną potrzeby finansowe związane z ich obsługą.

Jak zaznaczył, najważniejsze wyzwanie rozwojowe Polski wynika z demografii. Ocenił, że w związku z postępującą  depopulacją  wiele gmin trzeba będzie łączyć. „W niektórych regionach z najmniejszych wsi niestety ludzie będą musieli wyemigrować, przenieść się do miast i miasteczek, bo inaczej lokalne systemy osadnicze i społeczno-gospodarcze będą coraz bardziej niewydolne, aż wreszcie mogą upaść” – prognozuje naukowiec.

Serwis Samorządowy PAP: w oparciu o pańską ekspertyzę w Ministerstwie Rozwoju powstał specjalny program wparcia miast średnich. Z czego wynika taka konieczność?

Prof. Przemysław Śleszyński z Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN: to bardzo dobrze, że zajęto się średnimi miastami. Z punku widzenia prawidłowego rozwoju systemów osadniczych jest to ważna, fundamentalna wręcz kwestia. Polska ma potencjalnie bardzo dobry system osadniczy. Policentryczny, równomiernie rozłożony. Miasta różnej wielkości są w poszczególnych częściach kraju, nie występuje ich koncentracja wyłącznie na jednym obszarze. W krajach takich jak Polska miasta średnie możemy efektywnie wiązać siecią transportową, uzyskując w ten sposób efekty synergii.

Jeśli system policentryczny nie ma sprzężeń zwrotnych negatywnych, czyli na przykład główne miasto nie wysysa jak najwięcej, średnie miasta mogą w swoim zasięgu korzystnie oddziaływać na region, na swoje zaplecze. Ludzie dojeżdżają tam do pracy, korzystają z usług. Wówczas system jest spójny i zrównoważony. Mówię teraz o sytuacji optymalnej, prawidłowej, natomiast w Polsce z różnych względów tak się nie dzieje.

Dlaczego nie możemy mówić o prawidłowej sytuacji?

Miasta tzw. wielkiej piątki, czyli Warszawa, Trójmiasto, Wrocław, Kraków i Poznań, które są ośrodkami najwyższego rzędu, mają tendencje do większego wzrostu, niż reszta kraju. Zabierają przy tym zasoby migracyjne, ludzi rzutkich, przedsiębiorczych, którzy mogliby trafić do średnich miejscowości. Inaczej mówiąc, miasta średnie, takie jak Łomża, Ostrołęka czy Krosno, nie mają potencjału demograficznego, bo zabiera go m.in. Warszawa (albo zagranica), nie dopływają do nich ludzie, rynek pracy się kurczy, przez co nie rozwijają się tak, jak powinny.

Obok demografii, która jest najważniejszym problemem rozwojowym Polski, są jeszcze kwestie gospodarcze, np. związane z wypłukiwaniem różnego rodzaju funkcji. W miastach średnich w mniejszym stopniu, niż na wyższych szczeblach hierarchii osadniczej, powstają spółki zajmujące się usługami wyższego rzędu, wolniej rozwija się rynek nieruchomości i w ogóle wszytko, co powoduje rozwój we współczesnym świecie.

Jeżeli chcemy skorzystać z usługi notariusza czy prawnika, to nie jedziemy do średniego miasta jak Łomża, tylko od razu do Warszawy?

Jeśli chcemy skorzystać z dobrego prawnika, to jedziemy właśnie do Warszawy. Następuje polaryzacja w różnych wymiarach: gospodarczym, infrastrukturalnym i społecznym. Rozwiera się przepaść, bo w tej chwili to już jest przepaść, ta różnica między Warszawą, następnie pozostałymi miastami wielkiej piątki, a dopiero później kolejnymi składnikami systemu osadniczego. I to jest bardzo złe.

Mówimy tutaj o rozwoju polaryzacyjnym kraju i w efekcie np. rozwarstwianiu się dochodów z PIT i CIT. Dochody budżetów średnich miast przyrastają wolniej w porównaniu do dużych i małych miast a nawet gmin wiejskich. Okazuje się, że te miasta średnie zaczynają nieproporcjonalnie tracić.

Czy możemy wskazać moment, który zapoczątkował te negatywne zjawiska?

Mają one wiele przyczyn związanych z transformacją, w tym z reformą administracyjną. W 1975 r. powstało 49 województw, aby kraj rozwijał się policentrycznie. Natomiast reforma z 1999 r. spowodowała, że 18 nowych miast wojewódzkich zyskało, a pozostałe w dużej części zaczęły tracić.

Dochodzimy tu do bardzo ważnej kwestii efektywności podziału administracyjno-terytorialnego. Według moich analiz województwa powinny być mniejsze, a szczebel powiatowy być może należałoby nawet zlikwidować. Drugie rozwiązanie to jeszcze większe województwa, ale też i znacznie większe powiaty, być może optymalny byłby układ do 12 województw i około 100 powiatów.

Według pana ekspertyzy szczególnego wsparcia potrzebują 122 miasta, a w najgorszej kondycji jest Prudnik. Czy to modelowy przykład zapaści miasta?

Niezależnie od metody i przyjętych wskaźników, których stosowaliśmy nawet kilkanaście, trzon, czyli 90 proc. miast, zawsze był ten sam. Wydaje się jednak, że akurat Prudnik jest trochę przeszacowany. Z Opolszczyzny od dekad ludzie wyjeżdżają za granicę do pracy i transferują dodatkowe środki, stąd też sytuacja ekonomiczna nie musi być tam aż tak zła, jakby wskazywały „oficjalne” wskaźniki. Musieliśmy jednak przyjąć jakąś metodologię, a najważniejsze wyzwanie rozwojowe Polski niewątpliwie związane jest z demografią. Stąd też skrajnie zła pozycja takich miast, jak Prudnik jest uzasadniona ze względu na duże prawdopodobieństwo wyludnienia się.

Na zdjęciu: Kopalnia w Nowej Rudzie, udostępniona turystom, do zwiedzania. Fot. Kazimierz Netka

Dobrym przykładem jest natomiast region sudecki, sięgający od granicy niemieckiej do Kotliny Kłodzkiej. Po II wojnie światowej był tam silnie rozwinięty przemysł, a po 1989 r. zaczęły upadać kopalnie, zakłady przemysłowe, odzieżowe, elektromaszynowe, co doprowadziło do bardzo dużego bezrobocia i silnych problemów związanych z restrukturyzacją gospodarczą. Jest to przykład regionu, w którym zachodzi bardzo silne różnicowanie się miast. Są takie, które sobie świetnie poradziły, jak Karpacz, a z drugiej strony są miasta, które bardzo mocno straciły: Nowa Ruda, Dzierżoniów czy Bielawa.

Występują tu liczne problemy: depopulacja, brak miejsc pracy, które utracono m.in. z powodu zmian podziału administracyjnego, wypłukiwanie przez większe ośrodki funkcji wyższego rzędu, upadek przemysłu, który był jednym z głównych motorów napędzających te miasta. Jest jeszcze kwestia braku związania siecią dróg wyższego rzędu: autostrad i dróg ekspertowych.

Jak wpływa na to fakt, że autostrad i dróg ekspresowych jest coraz więcej? W pobliżu obszaru, o którym pan mówi, przebiega przecież autostrada A4.

To element szerszego problemu. Sposób, w jaki zaplanowano w Polsce układ sieci drogowej przed 1989 r. – a silną inercję tego mieliśmy w okresie transformacji, był niezgodny z potrzebami rozwojowymi kraju. Promowano układ wschód-zachód, północ-południe, który jest nieefektywny. Dużo bardziej wydajny jest system transportowo-osadniczy, który wiąże miasta w układzie koncentryczno – radialnym. Na mapie przypomina on pajęczynę lub koło od roweru.

W takim układzie suma potencjalnych połączeń jest najkrótsza, a dróg trzeba wybudować mniej. Jeździmy w sumie krócej i taniej. Do tego sieć transportowo-osadnicza jest spójna i hierarchiczna, czytelnie nakierowana na obsługę najważniejszych miast.

Wyjaśnię to jeszcze na jednym charakterystycznym przykładzie. Przejazd z Warszawy np. do Olecka, mimo że jest to nieco ponad 250 km, zajmuje czasami 5-6 godzin. Nikt więc nie będzie tam jeździł spędzać weekendów. Gdyby dostępność tych ośrodków była lepsza, ludzie częściej by je odwiedzali, zostawiając tam pieniądze. Z moich dość szacunkowych obliczeń wynika, że w skali kraju mogłoby to być nawet dodatkowych kilka miliardów złotych w postaci transferów dla tamtejszych firm – sklepów, zakładów usługowych czy budżetów samorządów w postaci podatków.

Jak można zahamować negatywne zjawiska, które pan opisuje?

Są to rzeczy bardzo trudne i niestety długotrwałe, zwłaszcza jeśli są poprzedzone błędami polityki regionalnej, a takich w ostatnich trzech dekadach niestety nie brakowało. Pierwszą i zasadniczą kwestią są miejsca pracy. Problemem jest hipertrofia Warszawy pod tym względem, bo to głównie w stolicy lokalizują się wielkie firmy, ich obsługa i tym samym powstają atrakcyjne miejsca pracy.

Ale także to tu znajdują się główne urzędy. Byłoby zatem pożądane, żeby państwo miało politykę lokalizacyjną dotyczącą różnego typu instytucji, spółek skarbu państwa, pozwalającą na przełamanie hipertrofii Warszawy i pobudzenie innych ośrodków funkcjami administracji i zarządzania gospodarczego.

W przypadku miast średnich trzeba bardzo mocno mówić o polityce reindustrializacji. W okresie transformacji zachłysnęliśmy się wizją kraju wysokorozwiniętego bez przemysłu. Tymczasem telefony, komputery i ubrania trzeba gdzieś produkować. Nie chodzi o to, żeby każdy przemysł wspierać, są branże odchodzące, ale są też branże wschodzące, które będą się rozwijać, to z pewnością nie są tylko branże high-tech czy bio-tech, ale także pewne bardziej niszowe gałęzie.

W Polsce poszczególne regiony mają pewne tradycje i przewagi konkurencyjne, które można by pobudzić. Wynikają one z historii, potencjałów, zasobów – środowiskowych, kapitałowych, ludzkich, ale także więzi społecznych, tak potrzebnych w budowie gospodarki rynkowej, aby była ona przyjazna dla człowieka, zgodna z jego potrzebami.

Paradoksalnie taki wysoki kapitał społeczny dzięki tradycjom jest silny w słabiej rozwiniętej ekonomicznie wschodniej Polsce – uważam to za jeden z najbardziej niedocenionych i niewykorzystanych potencjałów rozwojowych. To, że ludzie mają do siebie zaufanie, są uczciwi, bo to się przekłada na przedsiębiorczość, aktywność i pracowitość.

Część kraju tak czy inaczej się wyludni?

To jest niestety nieuchronne, ale w pewnych przypadkach może być też korzystne – na tych obszarach, gdzie wskutek takiej, a nie innej historii jest słaba urbanizacja, a osadnictwo wiejskie jest rozproszone i nieefektywne.

Musimy na coś postawić, wspierać zwłaszcza średnie miasta, ale już niekoniecznie wszystkie obszary peryferyjne, bo wraz ze starzeniem się ludności wzrosną potrzeby finansowe związane z ich obsługą. Potrzebny będzie tam nie coraz większy strumień pieniędzy, ale szukanie oszczędności poprzez np. solidną reorganizację sieci usług publicznych, lepsze dopasowanie wielkościowe gmin, powiatów.

Bowiem w sytuacji spadków w lokalnym budżecie, żadna wyludniająca się gmina, ani żaden powiat nie zapewni usług publicznych na takim poziomie, jak dotychczas. Nie będzie w stanie odśnieżać długiej drogi prowadzącej do kilku gospodarstw.

Wiele gmin trzeba będzie łączyć, a być może zlikwidować również część powiatów. W niektórych regionach z najmniejszych wsi niestety ludzie będą musieli wyemigrować, przenieść się do miast i miasteczek, bo inaczej lokalne systemy osadnicze i społeczno-gospodarcze będą coraz bardziej niewydolne, aż wreszcie mogą upaść.

Ponadto szansą na pomoc tym regionom jest np. rozwój funkcji turystycznych, drugich domów, zagospodarowanie w ten sposób porzucanej infrastruktury. Ale tu znów wracamy do problemu dostępności komunikacyjnej. Jest zatem wiele wyzwań, na które już teraz musimy się przygotować i wiele przeformułować w polityce rozwoju. Do niedawna żyliśmy w poczuciu wzrostu demograficznego, ale to się zmieniło.

Rozmawiał: Mateusz Kicka

mp/