Osoby z zaburzeniami społecznymi nie zawsze mogły liczyć na skuteczną pomoc państwa w formie środowiskowych domów samopomocy. W okresie 2016-2018 wzrosła w Polsce liczba takich ośrodków oraz liczba oferowanych przez nie miejsc, a także nakłady finansowe z budżetu państwa na ten rodzaj wsparcia. Jednak na koniec 2018 r. prawie 8,5% powiatów w skali kraju stanowiło jeszcze tzw. „białe plamy”, czyli nie funkcjonowała w nich żadna tego typu placówka, a niemal 20% wszystkich ośrodków wsparcia nie spełniało wymaganych standardów. W ocenie NIK potrzebne są zmiany w przepisach oraz lepsze rozeznawanie potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi przez wojewodów i organy gmin.

Już w 2017 r. NIK sprawdziła jak działają środowiskowe domy samopomocy w woj. warmińsko-mazurskim. Kontrola ta ujawniła szereg nieprawidłowości, w tym przede wszystkim problem samorządów z rozpoznawaniem potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie zapewnienia im opieki w środowiskowych domach samopomocy. W ocenie Izby wiele do życzenia pozostawiał nadzór sprawowany przez wojewodę – nie uwzględniał on bowiem kontroli finansowych w tych placówkach.

Do końca 2018 r. środowiskowe domy samopomocy miały czas na dostosowanie się do obowiązujących standardów. Chodziło przede wszystkim o przepisy Ustawy o pomocy społecznej z 2004 r. oraz Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy. W związku z tym, że wiele ośrodków wsparcia nie spełniło określonych przepisami wymogów w wyznaczonym terminie, czas ten wydłużono o 4 lata (do końca 2022 roku). Niemniej jednak NIK postanowiła sprawdzić już teraz, czy państwo prawidłowo świadczy pomoc w tej formie.

Prawie wszystkie skontrolowane placówki (15 z 17) spełniały określony przepisami standard usług bytowych. Obiekty te nie miały barier architektonicznych, posiadały natomiast udogodnienia dla osób niepełnosprawnych, a także wymaganą liczbę odpowiednio wyposażonych pomieszczeń do prowadzenia zajęć wspierająco-aktywizujących. Były to sale do treningu kulinarnego, jadalnie mogące pełnić funkcję sali aktywizacji i terapii zajęciowej lub pomieszczenia do terapii ruchowej, sale ogólne – umożliwiające spotykanie się uczestników zajęć i ich rodzin. Ponadto, w ośrodkach znajdowały się wielofunkcyjne, odpowiednio wyposażone pomieszczenia do prowadzenia zajęć, takich jak: pracownie rękodzieła, florystyczno-zielarskie, siłownie, stolarnie i treningów rehabilitacyjnych dla ich uczestników. Tylko 2 ośrodki nie spełniały standardu usług bytowych ze względu na bariery architektoniczne.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami skontrolowane placówki zatrudniały psychologów, pedagogów, pracowników socjalnych oraz instruktorów terapii zajęciowej. W większości przypadków pracownicy posiadali wymagane doświadczenie i przeszkolenie. Wyjątkiem były 2 ośrodki: w Łasku i w Bielsku-Białej. Ponadto w 5 z 17 środowiskowych domów samopomocy wskaźnik zatrudnienia był niższy od wymaganego przepisami. Nie wszystkie ośrodki zapewniały też swoim podopiecznym poradnictwo psychologiczne odpowiednio do potrzeb.

Prawie wszystkie skontrolowane ośrodki spełniały określony przepisami wymóg dotyczący liczby miejsc dla ich uczestników w jednym budynku, czyli od 15 do 60 osób. Tylko 1 ośrodek, w Oświęcimiu, nie spełniał tego wymogu – przebywało w nim ponad 60 osób. Władze Miasta Oświęcim zawnioskowały do Ministra o rozważenie zmiany wyznaczonego standardu. Ponieważ kolejne nowelizacje przepisów nie przyniosły oczekiwanej zmiany, Miasto zaczęło rozważać podział ośrodka na dwa niezależne budynki.

Badanie ankietowe przeprowadzone wśród opiekunów osób korzystających z usług ośrodków wsparcia potwierdziło, że w ocenie większości z nich placówki spełniają standardy usług bytowych. Aż 80% ankietowanych pozytywnie oceniło bazę materialną tych ośrodków. Ponadto prawie 90% opiekunów bardzo dobrze i dobrze oceniło poziom dostosowania usług i zajęć prowadzonych przez domy do potrzeb ich podopiecznych. Jednak aż 39% badanych wskazało na działania, o które można byłoby poszerzyć ofertę domu. Ankietowani wskazywali głównie na potrzebę: uruchomienia miejsc całodobowych, zapewnienia w ośrodkach opieki medycznej, w szczególności logopedycznej i psychiatrycznej, zwiększenia zakresu usług transportowych oraz zorganizowania wsparcia psychologicznego także dla rodziców i opiekunów uczestników ośrodka.

Kontrolerzy NIK stwierdzili kilka nieprawidłowości lub niedogodności w zakresie warunków technicznych ośrodków wsparcia, które miały wpływ na codzienne funkcjonowanie podopiecznych. Przykładowo, w ośrodku w Zduńskiej Woli nie oznaczono miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, a w Krośnie Odrzańskim brakowało windy. Ponadto w dwóch ośrodkach (w Zduńskiej Woli i w Gorzowie Wielkopolskim) nie przeprowadzano wymaganych przepisami corocznych przeglądów stanu technicznego budynków.

W 2 ośrodkach wystąpiły nieprawidłowości w procesie inwestycyjnym, w zakresie dostosowania obiektów do potrzeb osób niepełnosprawnych. W Gorzowie Wielkopolskim do końca 2018 r. budynek ośrodka nie został dostosowany do potrzeb tych osób, choć inwestycja była prowadzona od 2014 r. Jak ustalili kontrolerzy NIK, ośrodek nie uzyskał decyzji Państwowej Straży Pożarnej o spełnianiu wymogów w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a także został oddany do użytku pomimo braku pozwolenia na użytkowanie (co stanowi naruszenie ustawy Prawo budowlane). Bez pozwolenia na użytkowanie przez 15 miesięcy korzystano również z budynku ośrodka w Tardzie. Poza tym ustalono, że kierownik budowy był jednocześnie inspektorem nadzoru budowlanego, co było niezgodne z zapisami ustawy Prawo budowlane.

Wszystkie skontrolowane ośrodki zapewniały swoim uczestnikom pełen, określony przepisami,  zakres usług, w tym m.in. treningi: funkcjonowania w codziennym życiu, umiejętności interpersonalnych i rozwiązywania problemów oraz umiejętności spędzania wolnego czasu. Zapewniały również pomoc w załatwianiu spraw urzędowych oraz pomoc w dostępie do niezbędnych świadczeń zdrowotnych, a także terapię ruchową, w tym zajęcia sportowe, turystyczne i rekreacyjne. Zakresy stosowanych treningów i terapii oraz odbywanych zajęć grupowych i indywidualnych odpowiadały zaleceniom indywidualnych planów wspierająco-aktywizujących sporządzanych dla każdego uczestnika. Niektóre ośrodki organizowały treningi lub zajęcia aktywizujące skierowane do osób o szczególnych potrzebach lub unikalnych zdolnościach.

W 14 z 17 skontrolowanych ośrodków wsparcia ich uczestnikom, zwłaszcza tym z zaburzeniami zachowania lub niepełnosprawnością fizyczną, zapewniono transport z miejsca zamieszkania na zajęcia i z powrotem. Koszty dowozu opłacane były ze środków dotacji celowej otrzymywanej od wojewodów na działalność bieżącą ośrodków. NIK pozytywnie oceniła świadczenie tej usługi tym bardziej, że nie było ono obowiązkowe. Ponadto zdecydowana większość, bo aż 15 z 17 placówek zapewniała uczestnikom bezpłatny gorący posiłek w ramach treningu kulinarnego. Dwa domy nie oferowały gorących posiłków ani w ramach treningu kulinarnego, ani w ramach realizacji zadania własnego gminy.

Na koniec lutego 2018 r., w Polsce na terenie 13 województw było jeszcze 157 ośrodków nie spełniających standardów określonych w rozporządzeniu w sprawie środowiskowych domów samopomocy (prawie ⅕ wszystkich ośrodków). Aby spełnić te standardy, ośrodki potrzebowały prawie 31 mln zł. Najwięcej ośrodków niespełniających standardów było w województwach: podkarpackim i lubuskim. W województwach: opolskim, podlaskim i świętokrzyskim wszystkie ośrodki spełniały wymagane standardy.

Tylko 6 z 17 gmin umiejętnie rozpoznawało potrzeby osób z zaburzeniami psychicznymi, korzystając przy tym z różnych źródeł danych, w tym danych medycznych, danych powiatowych zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności, powiatowych urzędów pracy, lokalnych poradni zdrowia psychicznego, poradni psychologiczno-pedagogicznych, a także placówek oświatowych.  Pozostałych 11 jednostek samorządu terytorialnego nie korzystało z takich danych, ograniczając się do pozyskiwania informacji z podległych ośrodków pomocy społecznej. W konsekwencji część osób potencjalnie zainteresowanych wsparciem środowiskowych domów samopomocy była pomijana na etapie identyfikacji.

W 2016 r. państwo wydatkowało na rozwój środowiskowych domów samopomocy prawie 452 mln zł, w 2017 r. było to już ponad 478 mln zł, natomiast w 2018 r. kwota ta przekroczyła 578 mln zł. Oznacza to, że wydatki publiczne na ten cel w 2018 r. w stosunku do 2016 r. wzrosły o 28%. W latach 2016-2018 budżety wszystkich wojewodów zostały zasilone środkami z rezerwy celowej budżetu państwa – łącznie ponad 196 mln zł. Skontrolowani wojewodowie udzielili w latach 2016-2018 samorządom w sumie prawie 597 mln zł dotacji celowych, których kwota systematycznie rosła: w 2016 r. było to niecałe 180 mln zł, rok później ponad 190 mln zł, a w 2018 r. kwota dotacji sięgała niemal 227 mln zł. Co ciekawe, kwoty dotacji celowej z budżetu państwa dla poszczególnych województw były bardzo zróżnicowane.

Różnice w kwotach dotacji wynikały m.in. stąd, że część wojewodów przy ich udzielaniu kierowała się kryterium liczby osób posiadających skierowania do środowiskowych domów samopomocy. W tych gminach kwota dotacji była stała, niezależna od rzeczywistej frekwencji i w konsekwencji często nadmiarowa. Z kolei np. Wojewoda Lubuski i Wojewoda Warmińsko-Mazurski brali pod uwagę rzeczywistą liczbę osób korzystających z usług ośrodków wsparcia. W ocenie Izby takie podejście odzwierciedlało faktyczny stan rzeczy i było bardziej uzasadnione ekonomicznie.

Większość skontrolowanych ośrodków otrzymane dotacje celowe wykorzystała zgodnie z przeznaczeniem, a także zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. na sfinansowanie działalności bieżącej lub na zadania inwestycje związane z rozwojem ich infrastruktury. Niezgodność z przepisami stwierdzono tylko w ośrodku w Tardzie, który nie określił trybu pracy i zakresu obowiązków członków komisji przetargowej, a także nie ujął wszystkich wymaganych danych w protokole postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Z usług ośrodka w Krośnie Odrzańskim korzystało dziewięć osób do tego nieuprawnionych, które nie miały skierowania.

Znaczące też były różnice pomiędzy poszczególnymi województwami pod względem liczby środowiskowych domów samopomocy, jak i oferowanych przez nie miejsc.

W latach 2016-2018 wzrosła liczba ośrodków wsparcia (z 779 do 809), jak i liczba oferowanych przez nie miejsc (z ok. 28,5 tys. do ponad 30 tys.). Jednocześnie malała liczba powiatów, w których nie było ani jednego środowiskowego domu samopomocy. Jednak w 2018 r. wskaźnik określony przez Ministra w wytycznych przekazanych wojewodom nie został osiągnięty, a w 8,5% powiatach w skali kraju brakowało ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Były to tzw. „białe plamy”, których najwięcej wystąpiło w województwie mazowieckim. Aby zminimalizować to zjawisko, środki dotacji z rezerwy celowej z budżetu państwa Minister w pierwszej kolejności przeznaczał na budowanie środowiskowych domów samopomocy w powiatach, w których jeszcze nie było takich ośrodków. Na koniec 2016 r. powiatów bez ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi w całej Polsce było 42, rok później 38, a z końcem 2018 r. już tylko 32. Jednak NIK zwraca uwagę, że w dalszym ciągu potrzeby w tym zakresie są znaczne. Najwięcej powiatów, gdzie nie ma takich placówek, znajduje się w województwach: mazowieckim (9), dolnośląskim i śląskim (w każdym po 6) oraz wielkopolskim (5).

W badanym okresie rosła też liczba osób uprawnionych do korzystania z usług środowiskowych domów samopomocy. W 2016 r. było to ponad 31 tys. osób, a 2 lata później już prawie 34 tysiące. Według danych szacunkowych Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, do objęcia pomocą przez środowiskowe domy samopomocy kwalifikuje się 37 tys. osób z zaburzeniami psychicznymi w skali kraju. Oznacza to, że ok. 7 tys. zainteresowanych na dzień dzisiejszy nie uzyska wsparcia w tej formie z powodu braku miejsc w tych ośrodkach. Odzwierciedleniem powyższej sytuacji jest obniżenie stopnia zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Na koniec 2016 r. wskaźnik ten w skali całego kraju wyniósł prawie 80%, a w 2018 r. było to już tylko 73%.

Biorąc pod uwagę rosnącą liczbę osób z zaburzeniami psychicznymi oraz niezaspokojone potrzeby wynikające z braków w niezbędnej infrastrukturze, Minister opracował 2 dodatkowe programy, które miały wspomóc takie osoby oraz ich rodziny i opiekunów: „Oparcie społeczne dla osób z zaburzeniami psychicznymi”. Od 2019 r. program ten zastąpiono programem „Od zależności ku samodzielności”. Na obydwa programy przeznaczano z budżetu państwa rocznie 3 mln zł. Ponadto dzięki inicjatywie Ministra w 2019 r. nowelizacja przepisów wprowadziła nowy typ domu, dedykowany osobom ze spektrum autyzmu lub niepełnosprawnościami sprzężonymi. Takie rozwiązanie było wyczekiwane od lat przez środowisko osób związanych z funkcjonowaniem środowiskowych domów samopomocy.

Jednym z priorytetów Ministra, ujętym w rządowym Programie kompleksowego wsparcia dla rodzin „Za życiem”, był też rozwój bazy miejsc całodobowych w ramach już działających ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi. W okresie 2016-2018 liczba placówek oferujących miejsca całodobowe wzrosła w skali kraju z 28 do 33, a liczba samych miejsc odpowiednio ze 188 do 214. Jednak w ocenie NIK to ciągle za mało, a rozmieszczenie miejsc całodobowych w ośrodkach wsparcia w poszczególnych regionach Polski jest nierównomierne. Są województwa, w których wcale nie ma ośrodków zapewniających miejsca całodobowe (np. lubelskie, kujawsko-pomorskie, opolskie, podkarpackie, pomorskie i zachodniopomorskie).

W ocenie NIK nieskuteczny był sprawowany przez wojewodów oraz organy gmin i powiatów nadzór nad procesem świadczenia usług przez środowiskowe domy samopomocy. Wojewoda Łódzki w ogóle nie przeprowadzał kontroli kompleksowych w nadzorowanych ośrodkach, a 4 innych wojewodów (lubuski, małopolski, opolski i śląski) przeprowadzało je w ograniczonym zakresie. Żaden ze skontrolowanych samorządów – poza jednym – nie przeprowadzał w domach kontroli finansowych dotyczących wykorzystania przez domy dotacji udzielonych na funkcjonowanie i rozwój infrastruktury. Natomiast kontrole merytoryczne rzetelnie realizowały tylko trzy samorządy, siedem w ogóle nie przeprowadzało takich kontroli, a w kolejnych siedmiu zrealizowano je, ale w niepełnym zakresie. Główną przyczyną takiej sytuacji były braki kadrowe.

Wnioski NIK:

• do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej:
  • określenie źródeł danych, z jakich powinni korzystać wojewodowie w procesie rozpoznawania potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie usług środowiskowych domów samopomocy;
  • wniosek de lege ferenda: o doprecyzowanie w przepisach pojęcia „aktualna liczba osób korzystających z usług w tych ośrodkach”, zawartego w art. 51c ust. 2 ustawy o pomocy społecznej;
• do wojewodów i organów gmin: o korzystanie z różnych źródeł w procesie rozpoznawania potrzeb osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy.
• Źródło: Najwyższa Izba Kontroli
• Czytaj również na portalu: netka.gda.pl