Konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa energetycznego Polski, a także sprostania wymogom ochrony środowiska w kontekście polityki klimatyczno-energetycznej Unii Europejskiej, stały się podstawą opracowania Programu polskiej energetyki jądrowej (PPEJ). W styczniu 2009 r. rząd zdecydował o rozpoczęciu prac nad PPEJ, których celem było uruchomienie elektrowni jądrowej w 2020 r. Przygotowany przez Ministra Gospodarki Program (trzy lata po terminie) rząd przyjął uchwałą z dnia 28 stycznia 2014 r. Okres realizacji PPEJ ustalono na lata 2014-2030.

Według danych Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej w 30 krajach świata funkcjonuje 448 reaktorów atomowych o łącznej mocy 391 744 MW, w tym w 17 krajach Europy pracują 183 reaktory o łącznej mocy 162 229 MW (41,4 proc.).

Sześć spośród 17 krajów europejskich dysponujących 139 reaktorami, tj.: Francja (58 reaktorów), Rosja (35), Ukraina i Wielka Brytania (po 15) oraz Niemcy i Szwecja (po 8), wytwarza łącznie ponad 80 proc. energii elektrycznej pochodzącej z elektrowni jądrowych. Liderem w Europie pod względem poziomu pozyskiwania energii z reaktorów atomowych jest Francja, w której 72,3 proc. całej energii elektrycznej wytwarzanej w kraju produkowana jest w EJ. W czterech krajach (Węgry, Słowacja, Ukraina i Belgia) udział energetyki jądrowej w zabezpieczeniu zapotrzebowania na energię elektryczną wynosi ponad 50 proc., a w pięciu ponad 1/3, przy średniej wynoszącej 34,2 proc.

Na świecie w budowie znajduje się 58 reaktorów o planowanej mocy 59 286 MW, w tym w Europie w sześciu krajach (Białoruś, Finlandia, Francja, Rosja, Słowacja i Ukraina) budowane jest kolejnych 13 reaktorów o łącznej mocy 14 513 MW oraz planowana jest budowa kolejnych trzech o łącznej mocy 2 550MW.

Poza ograniczonym oddziaływaniem na środowisko oraz możliwością wypełniania  zobowiązań unijnych w zakresie zmniejszania poziomu zanieczyszczeń, rozwój energetyki jądrowej oznacza postęp techniczny i stanowi impuls dla sektora naukowo-badawczego. Należy też pamiętać, że koszty wytwarzania energii elektrycznej w elektrowni jądrowej, przy obowiązkowym zakupie uprawnień do emisji CO_2, będą niższe od tej wytwarzanej w elektrowniach opalanych węglem.

NIK kontrolą objęła Ministerstwo Energii (ME), Państwową Agencję Atomistyki (PAA), Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska (GDOŚ), PGE Polską Grupę Energetyczną SA (PGE SA) oraz jej spółką zależną PGE EJ1 sp. z o.o. (PGE EJ1).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Według szacunków NIK, wydatki na realizację Programu polskiej energetyki jądrowej w latach 2014-2017 (III kwartał) wyniosły łącznie 776 mln zł, z czego 552,5 mln zł stanowiły wydatki poniesione przez podmioty administracji publicznej, zaś 223,5 mln zł wydatki poniesione przez PGE SA i jej spółkę zależną PGE EJ1. Natomiast w okresie prac przygotowawczych nad opracowaniem PPEJ w latach 2010-2013 PGE EJ1 poniosła wydatki w wysokości 133,2 mln zł.

Żaden z kolejnych ministrów, właściwych ds. gospodarki, a następnie energii – nie skierował do Rady Ministrów wniosku o podjęcie strategicznych decyzji dotyczących uruchomienia inwestycji budowy elektrowni jądrowej. Należy zaznaczyć, że ministrowie dysponowali prognozami zapotrzebowania na paliwa i energię oraz analizami ekonomicznych aspektów budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej, a także jej oddziaływaniem na środowisko.

Dysponowano także pozytywnymi wynikami badań opinii społecznej odnośnie wstępnie wytypowanych lokalizacji pod budowę elektrowni jądrowej (Lubiatowo Kopalino, Żarnowiec) oraz społeczną akceptacją tego projektu. Brak decyzji dotyczących wyboru technologii dla elektrowni jądrowej, wykonawcy tej inwestycji oraz modelu jej finansowania spowodował kilkuletnie opóźnienie, a de facto dezaktualizację Programu polskiej energetyki jądrowej.

Choć właściwym podmiotem do pełnienia roli koordynatora Programu był Minister Gospodarki, a następnie Minister Energii, to poszczególni ministrowie nie zagwarantowali sobie narzędzi umożliwiających im realne wykonywanie tego zadania. W konsekwencji koordynacja Programu została ograniczona do sporządzania co dwa lata sprawozdania z realizacji PPEJ. NIK zwróciła uwagę na brak formalnych narzędzi oddziaływania i powiązania realizacji zadań pomiędzy Ministrem Gospodarki/Energii, a spółką kapitałową (PGE), której cele nie zawsze mogą być zgodnie z wypełnieniem wyznaczonej jej roli Inwestora realizującego program rządowy. Tym samym bez zapisania stosownych uprawnień w programie rządowym, Ministrowie Gospodarki/Energii mieli ograniczony wpływ na terminowość wykonywania działań ujętych w Programie polskiej energetyki jądrowej, a także podejmowanie innych działań organizacyjnych, stymulujących sprawną realizację Programu.

Działania wymienione w I Etapie PPEJ, przypisane administracji rządowej do wykonania do końca 2016 r. zostały zrealizowane w stopniu umożliwiającym rozpoczęcie przygotowań do zasadniczej części Programu, tj. wyboru technologii i wykonawcy budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej. Spośród dziewięciu działań zdefiniowanych w PPEJ, do końca 2016 r. pięć zostało zrealizowanych, zaś jedno nie zostało wykonane (chodzi o wybór lokalizacji składowiska nisko- i średnioaktywnych odpadów promieniotwórczych). Pozostałe trzy działania, określone jako zadania ciągłe, były w trakcie realizacji.

Spółka PGE EJ1 (70 proc. udziałów ma w niej PGE, a po 10 proc. Tauron, Enea i KGHM) odpowiedzialna za realizację zadań związanych z przygotowaniem i budową pierwszej elektrowni jądrowej w Polsce, nie wykonała do końca września 2017 r. żadnego z działań przewidzianych w I Etapie PPEJ (dla których termin realizacji upływał w dniu 31 grudnia 2016 r.). PGE SA, wraz ze swoją spółką zależną PGE EJ1 realizowały do końca I połowy 2016 r. – wprawdzie z dużym opóźnieniem – lecz pełny zakres działań przypisanych Inwestorowi. Sygnalizowana przez Ministerstwo Energii od początku 2016 r. możliwość zmiany podejścia do koncepcji budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej spowodowała we wrześniu 2016 r. zmiany w strategii Grupy Kapitałowej PGE w zakresie priorytetów inwestycyjnych.Doprowadziło to w konsekwencji do zaniechania przez tego Inwestora realizacji działań określonych w PPEJ, za wyjątkiem zadań lokalizacyjnych i środowiskowych dla przyszłej elektrowni jądrowej.

Zmiana strategii Grupy Kapitałowej PGE stanowiła kolejną konsekwencję braku w PPEJ również istotnego i niezbędnego elementu dla wykonywania roli koordynatora, a mianowicie nałożenia na niego obowiązku nawiązania ścisłej współpracy z Inwestorem. Skutkiem tego Inwestor dokonał zmiany strategii działania w odniesieniu do Programu, zaś Minister Energii pominął Inwestora w realizacji zadania dotyczącego przygotowania modelu finansowego i trybu wyboru technologii dla elektrowni jądrowej.

Zdaniem NIK nie można, bez uszczerbku dla powodzenia Projektu, pomijać Inwestora w konstruowaniu modelu finansowego i wyboru technologii w sytuacji, w której to właśnie Inwestor ponosi największe ryzyko ekonomiczno-finansowe tej inwestycji. Braku takiej współpracy nie tłumaczy rozważana przez Ministerstwo Energetyki  zmiana inwestora, któremu ma być powierzona budowa elektrownia jądrowa (w październiku 2017 r. informował o tym publicznie przedstawiciel administracji rządowej). Ewentualna zmiana inwestora to kolejne wysokie ryzyko dalszego opóźnienia budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej. Należy bowiem pamiętać, iż koszt budowy elektrowni jądrowej to kilkadziesiąt miliardów złotych (70 – 75 mld zł, według ostatnich wypowiedzi Ministra Energii). Zgromadzenie takiej kwoty przez podmiot gospodarczy wymaga więc wieloletniego kumulowania środków lub uzyskania środków z zewnątrz.

W efekcie planowane w Programie zakończenie budowy i uruchomienie pierwszego bloku pierwszej elektrowni jądrowej w Polsce do końca 2024 r. stało się nierealne. Stopień zaawansowania realizacji działań w sferze techniczno-finansowej, związanych z budową elektrowni jądrowej, wskazuje na wysokie prawdopodobieństwo uruchomienia pierwszej elektrowni jądrowej dopiero po 2030 r. Na tę datę, jako optymistyczny termin uruchomienia pierwszej w Polsce EJ wskazywał także Minister Energii w marcu 2017 r.

Według szacunków NIK, wskutek ponad pięcioletniego opóźnienia w budowie i uruchomieniu elektrowni jądrowej, polska gospodarka może ponosić w latach 2024 – 2030 dodatkowe roczne koszty z tytułu konieczności zakupu uprawnień do emisji CO₂ rzędu od 1,5 mld zł do ponad 2,6 mld zł, w zależności od scenariusza.

Zdaniem NIK, Państwowa Agencja Atomistyki była właściwie przygotowana do pełnienia funkcji dozoru jądrowego w zakresie zgodnym ze stanem realizacji PPEJ. Również realizowane przez Generalną Dyrekcję Ochrony Środowiska zadania nie stanowiły zagrożenia dla terminowej realizacji PPEJ.

Wnioski

Do Ministra Energii o:

• wprowadzenie uprawnienia dla Ministra Energii, w ramach przygotowywanej aktualizacji PPEJ, umożliwiającego realne wypełnianie funkcji koordynatora tego Programu;
• nawiązanie ścisłej współpracy z Inwestorem przy opracowaniu propozycji wyboru modelu finansowania budowy, eksploatacji i likwidacji elektrowni jądrowej, przed przedstawieniem tego modelu do zatwierdzenia przez Radę Ministrów;
• opracowanie zmian harmonogramu realizowanych zadań PPEJ w uzgodnieniu z Inwestorem.

Do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o:

• wyeliminowanie przypadków nieterminowego wszczynania postępowań w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Źródło: Najwyższa Izba Kontroli.

(K.N.)